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Informe sobre el Desarrollo Mundial 2003 BM





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Grupo del Banco Mundial
Guía para el Informe sobre el Desarrollo Mundial 2003

Desarrollo sostenible en una economía dinámica
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¿Cómo se puede proporcionar trabajo productivo y una buena calidad de vida en términos que sean sostenibles tanto ambiental como socialmente a los 2,5 a 3 mil millones de personas que ahora viven con menos de US$2 diarios y a los 3 mil millones de personas que probablemente se habrán sumado en los países en desarrollo hasta el año 2050? En este informe se plantea dónde es probable que surjan problemas y oportunidades, por qué surgen estos problemas y cómo se pueden resolver (en tierras frágiles, tierras agrícolas relativamente favorecidas y áreas urbanas) y en diferentes niveles (local, nacional y mundial). Se sostiene que aunque se conocen muchas políticas adecuadas, éstas no se implementan debido a problemas de distribución y falencias institucionales. Una institución competente capta las señales, equilibra los intereses y ejecuta las decisiones acordadas. Integrar a los pobres y a aquellos que carecen de representación otorgándoles un lugar en la sociedad a través de la participación y el acceso a los activos permitirá que prosperen instituciones más eficaces.

Capítulo 1 - Logros y desafíos


Para proveer un trabajo productivo y una mejor calidad de vida a las generaciones actuales y futuras de los países en desarrollo, será necesario que el ingreso y la productividad aumenten de manera considerable en esos países. Esta tarea también exigirá un buen manejo de los problemas sociales, económicos y ambientales y de las oportunidades que acompañan la transición a un mundo predominantemente urbano (ver la figura 1)



Habrá que prestar atención a las necesidades de cientos de millones de personas que viven en tierras frágiles, cosechar el "dividendo demográfico" de las tasas de dependencia en declinación y el menor crecimiento de la población y prevenir las presiones sociales y ambientales (tanto en el ámbito local como mundial) que podrían acompañar el logro de un producto interno bruto (PIB) mundial de unos US$140 billones previsto para mediados de siglo. Aunque estos problemas y oportunidades adoptarán diferentes formas según los lugares específicos (en los ecosistemas en que las personas viven y los sistemas sociales en que interactúan y en escalas que fluctúan desde un pequeño valle montañoso hasta una metrópolis costera y la biósfera del planeta), muchos de los asuntos y mecanismos necesarios para abordarlos son comunes para todos los lugares.


Capítulo 2 - Administración de una cartera de activos más amplia


Los activos sociales y ambientales son vitales, pero su provisión es insuficiente. Las soluciones en materia de políticas se entienden, pero no se implementan.

Las sociedades deben administrar una amplia cartera de activos, no sólo capital humano y físico, sino también activos ambientales (como el agua dulce y las poblaciones de peces) y activos sociales (como la confianza). Estos activos no son perfectamente sustituibles. Los beneficios inmediatos de agotarlos o deteriorarlos pueden tener un mayor peso que los costos en productividad y oportunidades perdidas, como se ilustra con la conversión forestal en Madagascar.

El crecimiento de la productividad en la agricultura es crucial para la reducción de la pobreza en Madagascar, donde casi el 75% de la población vive en áreas rurales y es pobre. Sin embargo, la conversión de los bosques ricos en biodiversidad de Madagascar (que podrían convertirse en el aspecto fundamental de una futura industria de ecoturismo) a una agricultura de bajo rendimiento en gran parte insostenible ha tenido un elevado costo. Un elevado porcentaje de la nueva tierra agrícola está degradado y la erosión de las laderas obstruye las vías fluviales aguas abajo. El país ha sufrido una disminución de su PIB per cápita de US$383 (en dólares de 1995) en 1960 a US$246 en la actualidad. Madagascar no es el único país que ha agotado o degradado sus activos forestales sin materializar las ganancias en otros activos. En promedio, el agotamiento forestal en los países de bajo ingreso reduce el ahorro neto en un 1,5% del PIB.

¿Por qué los activos ambientales y sociales se ven especialmente amenazados y son tan insuficientes? Debido a las externalidades, las acciones de una persona pueden imponer costos ambientales (como la contaminación) y costos sociales (como una menor confianza en las instituciones) en otras personas, costos que la parte responsable no asume. Los beneficiarios gratuitos no tienen incentivos para contribuir al mantenimiento de los bienes públicos, de los cuales por otra parte no se les puede excluir.

La solución a estos problemas es bien conocida: políticas que equilibren los incentivos individuales y sociales, ya sea mediante impuestos, subsidios y regulaciones o mediante la creación planificada de nuevos mecanismos de mercado. La no adopción de estas políticas –aunque parezcan ser ventajosas en todo sentido– con mucha frecuencia es el resultado de problemas de distribución y de la incapacidad de la sociedad de asumir compromisos convincentes a largo plazo.


Capítulo 3 - Instituciones para el desarrollo sostenible


Los problemas que requieren soluciones duraderas con frecuencia no se pueden resolver en forma rápida. Estos problemas requieren la coordinación de varios actores. La integración en forma de participación y acceso a activos facilita la coordinación: los procesos más integrales producen resultados más sostenibles; la participación y una propiedad más generalizada de los activos originan procesos más integrales.

Evitar la inflación y proteger a los inversionistas, asegurar el trabajo y la entrega de servicios, mantener los activos y sistemas ambientales para utilizarlos, evitar la delincuencia y mantener la paz constituyen en su totalidad problemas de coordinación. Los mercados funcionan bien para abordar ciertos tipos de problemas de coordinación (como ajustar la oferta y demanda de bienes, servicios y activos físicos) si se cuenta con las instituciones de apoyo pertinentes (como los derechos de propiedad). Los mecanismos para otros tipos de problemas de coordinación, en especial los del orden social y ambiental, con frecuencia no existen, están poco desarrollados o bien son defectuosos o insuficientes.

Los mecanismos de coordinación en general fallan en tres aspectos. Primero, no consideran el largo plazo. Las ciudades crecen sin una adecuada disposición para los derechos de paso del transporte. Los arreglos políticos a corto plazo se convierten en grupos de apoyo para subsidios perversos. Segundo, no representan los diversos intereses. Es posible que los clamores de aquellos que se ven afectados por la contaminación se escuchen menos que las voces de los que contaminan. Tercero, no se comprometen para permitir que los activos prosperen. La destrucción ruinosa de bosques, la sobreexplotación de las pesqueras, el despojo de los ahorros de la gente con políticas monetarias inflacionarias, todos ellos reflejan la falta de mecanismos sociales de control.

Los colapsos de las pesqueras de bacalao de Newfoundland y de la compañía estadounidense de energía y de servicios de gestión financiera y riesgo Enron ilustran estas fallas de coordinación. Son problemas comunes en diferentes ámbitos. Se agotaron los activos potencialmente renovables –los peces, en un caso, la confianza, en el otro– para el beneficio a corto plazo de algunos pocos, pero en desmedro a largo plazo para la sociedad

( ver la figura 2 ).


Una coordinación eficaz requiere instituciones (normas y organizaciones formales e informales) que asuman las siguientes funciones: captación de las señales (información, retroinformación, anticipación de futuros problemas), equilibrio de los intereses (transparencia, participación, foros para la negociación) y ejecución de las decisiones acordadas (mecanismos de compromiso y de aplicación y control). Estas instituciones con frecuencia no existen o son deficientes, cuando algunos intereses están atomizados o cuando algunos grupos de la sociedad son pobres o de alguna otra forma no tienen representación. Los grupos que carecen de activos también suelen carecer de voz, seguridad y de participación en la sociedad a nivel más amplio, lo que impide que las instituciones puedan desempeñar las funciones de coordinación necesarias. El resultado es un círculo vicioso en el cual las instituciones sesgadas implementan políticas que provocan un aumento en la polarización y la distribución desigual de los activos ( ver la figura 3



Esas políticas que afectan a las instituciones y a la distribución de activos se comprenden a nivel general. Sin embargo, se entiende menos que la distribución de los activos afecta la calidad de las instituciones y las políticas.

Este círculo se puede romper. Se han logrado aplicar ciertos mecanismos para promover la transparencia, la retroinformación, la responsabilidad, el compromiso y la negociación de intereses en tierras frágiles, áreas rurales y áreas urbanas. Estos mecanismos no cambian las instituciones de la noche a la mañana, pero permiten crear el impulso necesario para generar un cambio duradero. En el largo plazo, es esencial fomentar la integración. Entre otros países, Sudáfrica y Malasia nos demuestran que las sociedades pueden realizar cambios decisivos hacia la integración cuando es evidente que no hacerlo sería insostenible.

Capítulo 4 - Mejorar la subsistencia en tierras frágiles


Se estima que 1,3 mil millones de personas viven en tierras frágiles –en zonas áridas, en terrenos pobres y en pendiente o en ecosistemas forestales– una cifra que se ha duplicado en los últimos 50 años(ver la figura 4 ) y la figura 5 ).





Los habitantes de esas tierras frágiles representan una gran proporción de las personas que viven en condiciones de extrema pobreza. Al residir en áreas distantes y trabajar en la economía informal, estas personas no son visibles para las personas responsables de adoptar decisiones.

Las comunidades ubicadas en zonas alejadas en algunas de las áreas más frágiles tienen una modesta cartera de activos que les puede permitir salir de la pobreza, pero estos activos rara vez son fomentados por las instituciones locales o nacionales. Una hábil combinación de recursos para investigación y servicios eficaces en función de los costos podría permitir que estas comunidades se pusieran al nivel de otras más prósperas y menos alejadas. Por cierto, manejar la tierra para mejorar la subsistencia pone de relieve el fuerte vínculo que debe existir entre los conocimientos prácticos tradicionales y la asesoría técnica externa para poder reconocer el potencial y las limitaciones de la tierra.

Si se escucha a las organizaciones locales y se prueban ideas, los gobiernos, la sociedad civil y los donantes pueden promover la creatividad, instituciones adaptables, políticas pertinentes y soluciones viables para abordar los problemas sociales, ambientales y económicos que afectan al 25% de las personas de los países en desarrollo.

Capítulo 5 - Transformar las instituciones para tierras agrícolas


En los próximos 30 a 50 años, los desafíos de desarrollo clave para la transformación rural son eliminar la pobreza rural y fortalecer los vínculos rurales-urbanos, intensificar la producción agrícola y manejar la tierra y el agua en forma sostenible para alimentar a una población cada vez mayor, controlar la conversión antieconómica de la tierra y crear oportunidades económicas fuera de la agricultura. En las áreas rurales que se prestan para la agricultura comercial, es clave superar la "frontera de la escasez" del agua y de la tierra. En 2025, muchas áreas sufrirán escasez física o económica de agua (ver la figura 6 ).



Los gobiernos deben establecer instituciones para asignar los derechos de agua en forma equitativa y asegurar caudales adecuados que permitan mantener los ecosistemas acuáticos.

De manera similar, los gobiernos deben intervenir para proteger los valores ambientales de la tierra antes que surja la escasez económica. Movilizar el apoyo para las intervenciones de explotación de la tierra e implementarlas conlleva un abanico de dificultades institucionales. Un prometedor nuevo programa de control de la deforestación en Mato Grosso, Brasil, brinda esperanzas de que estas dificultades se pueden superar. Un sistema de licencias ambientales emplea imágenes satelitales e inspecciones terrestres para regular el aprovechamiento de la tierra por parte de los grandes terratenientes en una superficie de 5 millones de hectáreas en el estado de Mato Grosso. Gracias a este sistema, producto de la voluntad política y de la innovación tecnológica e institucional, en Mato Grosso mejora el cumplimiento de las leyes sobre aprovechamiento de las tierras y se evita la conversión ruinosa de la selva amazónica.

En el caso de la explotación de la tierra y el agua, se deben aplicar dos principios. Primero, los gobiernos deben prever y tratar de evitar los problemas de la explotación de recursos antes que éstos provoquen un severo deterioro ambiental. Segundo, cuando sea posible, la asignación de los derechos de tierra y de agua debe favorecer a la gente pobre. Estos principios garantizan la protección de los valores ambientales no comerciales mientras avanzan las fronteras económicas y la entrega de activos económicos a las personas pobres, hechos que son positivos para el medio ambiente y para la evolución de las instituciones locales, regionales y nacionales.

Capítulo 6 - Obtener lo mejor de las ciudades


Se espera que las áreas urbanas crezcan significativamente en los próximos 30 años. La cantidad de residentes urbanos en los países en desarrollo y en transición económica casi se duplicará debido a la combinación de migración rural a urbana, aumento demográfico natural en las ciudades y reclasificación de las áreas rurales adyacentes como urbanas. El crecimiento de las áreas urbanas exigirá la expansión física de la periferia urbana, al igual que la reurbanización y la densificación de las ciudades.

El aumento del porcentaje de las poblaciones nacionales que vivirán en áreas urbanas (ciudades y pueblos) es una de las principales fuerzas motrices de la transformación social y económica. La nueva inversión a gran escala en el capital social de las ciudades que se requiere para la duplicación de la población urbana hasta el año 2030 será clave para los resultados ambientales. Los patrones de uso de los terrenos urbanos, los acuerdos de derechos de paso y las normas de construcción afectarán el uso de la energía y el agua.

Existen algunos desafíos de desarrollo clave que se están anticipando al crecimiento urbano y están orientando los nuevos asentamientos para evitar futuros tugurios: otorgan facultades a los pobres y excluidos proporcionándoles acceso a activos (seguridad de tenencia), estimulan la inversión urbana y la creación de empleos y forman grupos de apoyo informados que aborden los asuntos ambientales y sociales y prevean los riesgos. Las instituciones para el ejercicio de la autoridad urbana deben unir las redes informales de capital social a las estructuras formales, de manera que en conjunto puedan abordar la creciente escala y complejidad de los activos ambientales y sociales de las ciudades, promoviendo al mismo tiempo un mercado laboral bien integrado y un entorno propicio para las inversiones.

Los pobres urbanos con mucha frecuencia han sido dejados a su propia suerte, lo que ha originado la proliferación de numerosos asentamientos informales sin servicios (tugurios) donde los residentes enfrentan serios riesgos ambientales. Este descuido crea altos costos privados y sociales. Es posible reducir estos costos si se aplican medidas correctivas, como el mejoramiento de las inversiones a través de programas que incluyan a los residentes de los tugurios en la disposición de su propia reubicación cuando sea necesario, para aumentar su seguridad y proteger las áreas frágiles en términos ambientales. Un enfoque más prometedor para mejorar las inversiones es confirmar los derechos y responsabilidades asociados a la ocupación y al uso de la tierra regularizando la situación de posesión o tenencia. Ello permite eliminar una importante fuente de inseguridad económica y política para los hogares y comunidades. La posesión reduce algunos de los riesgos que desalientan a los residentes para invertir en sus casas y talleres y les proporciona una mayor participación en la sociedad urbana y un incentivo para trabajar con los funcionarios locales para obtener servicios.

Capítulo 7 - Fortalecer la coordinación nacional


Dado que muchas externalidades escapan al ámbito de los municipios y regiones, la nación a menudo es el nivel en el cual se pueden equilibrar los intereses, ya sea en forma directa o mediante la facilitación de la negociación entre localidades. Los actores nacionales permiten crear un marco y resolver problemas que no se pueden solucionar en los niveles locales y están en mejor situación que los actores locales para organizar la entrega de bienes públicos no locales y aprovechar las economías de escala cuando los beneficiarios están repartidos entre varias regiones subnacionales.

Los asuntos nacionales que requieren una coordinación entre los distintos niveles incluyen los siguientes: promover la integración (fomentando el acceso a activos y a la participación), generar un entorno seguro para las inversiones (ocupándose de los fundamentos macroeconómicos, fortaleciendo el ejercicio de la autoridad, proporcionando infraestructura básica), manejar el medio ambiente (por ejemplo, regulando la contaminación, administrando racionalmente bosques e industrias pesqueras), utilizar la ayuda y los recursos naturales en forma eficaz (evitando el agotamiento y el deterioro de los recursos naturales) y evitar conflictos.

Una fuerte dependencia de los recursos naturales (ya sean éstos recursos renovables como los bosques o no renovables como los minerales) para generar los ingresos fiscales en muchos casos puede retardar el surgimiento de instituciones sólidas (importantes para los resultados económicos y el desarrollo sostenible), porque esta dependencia debilita la responsabilidad del gobierno por su gestión. Un aspecto importante en los esfuerzos actuales por mejorar la eficacia de la ayuda para el desarrollo es garantizar que esta ayuda no tenga un efecto similar.

La tragedia de los conflictos violentos es más probable que se presente en países con recursos naturales susceptibles de ser agotados y con extrema pobreza que en países sin esos recursos ni esa pobreza. La reducción de la pobreza y otras formas de prevención de conflictos revisten una importancia vital, porque el riesgo de conflicto aumenta con la pobreza, el estancamiento económico y antecedentes de agitación política. Para proporcionar bienes públicos, reducir externalidades negativas y evitar conflictos, es necesario mejorar la coordinación a nivel nacional promoviendo la integración y la participación (otorgando voz en los asuntos y un mejor acceso a los activos) y creando el marco propicio para fomentar la colaboración entre las partes interesadas del gobierno, la sociedad civil y el sector privado.

Capítulo 8 - Problemas globales y locales


Muchos problemas ambientales y sociales del ámbito local se extienden mas allá de las fronteras nacionales. ¿Cómo se puede abordar la contaminación del aire, la contaminación del agua, el conflicto armado, las enfermedades infecciosas y otros problemas sin una autoridad global? Algunas instituciones están encontrando las formas de armonizar los intereses dentro y fuera de las fronteras para abordar los problemas del agotamiento del ozono de la estratósfera y de la lluvia ácida que trasciende las fronteras. Están surgiendo otras instituciones para facilitar la coordinación internacional, como el uso más generalizado de normas y certificación y de "instituciones de empalme" que unan a las autoridades responsables y los científicos, fomentando así la elaboración de nuevas soluciones creativas para los problemas.

Hay dos importantes problemas de sostenibilidad global fuertemente relacionados con el uso local de la tierra, el agua y la energía y que han resultado difíciles de resolver: conservar la biodiversidad y mantener los ecosistemas, por una parte, y mitigar el cambio climático y adaptarse a él, por la otra. Las estrategias para la conservación de la biodiversidad deben operar a nivel de un ecosistema completo. Los problemas ecológicos y sociales relacionados con la explotación forestal sostenible, por ejemplo, serán bastante diferentes para los grandes bosques inhabitados que para los bosques muy fragmentados y densamente poblados (ver la figura 7).



Si no se controla, el cambio climático podría tener consecuencias muy serias. Para concretar cambios en los sistemas económicos y en el sistema climático global, se necesitan plazos de gestación muy prolongados y una acción concertada en la escala requerida

Capítulo 9 - Caminos hacia un futuro sostenible


Grandes segmentos de la población no tienen activos ni una influencia eficaz. Esto impide que surjan instituciones competentes que puedan captar las señales con anticipación, equilibrar los intereses y comprometerse a implementar las decisiones. Como resultado, no se adoptan ni implementan políticas para evitar el desperdicio de muchos activos, en especial los ambientales y los sociales. Mientras más personas sean escuchadas, menos serán los activos desperdiciados. En estos mensajes del Informe sobre el Desarrollo Mundial 2003 se presenta una variedad de recomendaciones y se sugieren algunos asuntos que requieren mayor investigación y diálogo, incluidos una visión y un acuerdo global en materia de desarrollo sostenible.

Más sobre el Informe sobre el Desarrollo Mundial 2003:

....
El Banco Mundial insta a enfrentar el tema del desarrollo desde una perspectiva más integral









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Publicado en: 2007-08-12 (3856 Lecturas)

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